Grupo E - Comentario elaborado sobre o artigo XESTION PÚBLICA, XESTIÓN PRIVADA E INNOVACIÓN. Ballart & Co.


Innovar na “pública”?

A literatura especializada desenvolveu un certo “corpus” teórico cobre a innovación na empresa privada. Aparte de estratexias e principios, o sistema innovador descansa en líderes creativos que arriscan e propoñen, que fan valer a súa capacidade directiva nun contexto de competencia de persoas e de empresas por gañar cotas de mercado.

Evidentemente, por la propia natureza da organización, polo contexto e límites nos que se move, a estratexia innovadora non acadou a mesma presenza na xestión pública, nin en extensión nin en precisión.

Certamente que nas últimas dúas décadas a “innovación” como tema de interese para a xestión pública gaña terreo como consecuencia das presións para mellorar a calidade, reducir custos e satisfacer con menos recursos novas demandas cidadáns.


A diferenza persistente entre a “pública” e a “privada”

O traslado dos sistema privados á xestión pública bate coa cuestión das diferenzas esenciais. É fundamental telas presentes para non caer nunha transposición mecánica, tan alegre e “moderna” como irresponsable. Repasemos con Lewis Gunn (1987) e Wilson (1989) en que consiste esa teimuda diferenciación entra a”pública” e a “privada”:

1. A administración ten definida a súa misión e campo de actuación pola lexislación ou por un órgano político, a empresa privada decide libremente a súa misión e ámbito de negocio.
2. A administración ten o monopolio do poder sancionador e coactivo, por moito que na práctica recorra á negociación.
3. O seu contorno é máis complexo, con decisións suxeitas a múltiples presións de actores políticos ou problemas sociais non resoltos.
4. Ten serias dificultades para planificar a longo prazo.
5. A administración, como espazo público, debe acomodar unha ampla variedade de valores e intereses.
6. Os seus obxectivos tenden á ser múltiples e complexos, dada a relevancia social das cuestións tratadas.
7. Non hai na xestión pública a mesma presión pola eficiencia económica cá na privada.
8. Hai bens e servizos de carácter universal, configurados mesmo coma dereitos, de difícil redución á lóxica do mercado e da xestión privada.
9. Na xestión pública non hai, ou non debería haber, secretos nin opacidades: é pública e transparente. Na privada privatízase a información como arma na competencia mercantil.

10. A esixencia de xustiza, igualdade, equidade e consistencia limita a discrecionalidade, o exercicio da “libre decisión”.
11. Hai unha tendencia innata á estrutura centralizada e xerárquica, en aras da seguridade e consistencia da actuación administrativa.
12. Hai unha limitación legal estrita na xestión de recursos humanos que limita a capacidade de premiar acertos, penalizar erros ou limitar a “drenaxe de cerebros”. Hai, consecuentemente, unha necesidade de buscar outros mecanismos de motivación distintos das retribucións.

Con todo, hai unha importante liña de argumentación a prol da tendencia á converxencia dos sistemas de xestión. Seguindo a Murray (1975):

1. Nin a empresa privada non pode pensar só no beneficio, nin as organizacións públicas poden eludir ter que xustificar os recursos que consumen en relación cos resultados.
2. As tendencias burocráticas son observables en ambos sectores, especialmente nas organizacións monopolísticas, que tenden a esquecer aos clientes.
3. As grandes empresas privadas tamén están suxeitas ao escrutinio da opinión pública, accionistas e mailos medios de comunicación.
4. De feito hai un significativo fluxo de directivos que se intercambian dun sector a outro.

Resulta curiosa a visión de Allison (1983), cando afirma que ambas xestións son similares “en todo aquilo que non é importante”:

1. Efectivamente ámbolas dúas deben xestionar a súa estratexia, os compoñentes internos da organización ( recursos humáns, procesos, sistemas de información...) e os compoñentes externos ( relacións con unidades descentralizadas, outras organizacións, clientes, medios de comunicación...).
2. Pero as mesmas funcións diferéncianse cando temos en consideración as implicacións normativas do atributo “público”.


E a indiscutible necesidade de innovar a “pública”

Aquelas condicións nas que deben operar os directivos públicos interprétanse como problemas e barreiras á innovación. Dáse así unha contradición entre un contexto que presiona para que haxa cambios e os ditos condicionantes.

O que semella claro é a necesidade da innovación no sector público:

1. Pola insatisfacción xeral coa actuación da administración: insensibilidade, parsimonia, procedementos burocráticos molestos. Hai unha demanda continua de mellora nos resultados, os custes e a calidade.
2. Pola complexidade dos problemas sociais: fan falla novas respostas que a estrutura tradicional non pode afrontar.
3. Pola esixencia crecente, máis diversa, sofisticada e personalizada da cidadanía.
4. Pola conciencia da escaseza de recursos e do desafío de “facer máis con menos”.

E, mentres, na xestión pública atopámonos con inercias e barreiras estruturais e culturais, tales como:

1. A resistencia á descentralización do poder de decisión. A burocracia está pensada para actuar dun xeito repetitivo e non flexible e creativo.
2. A reticencia a dar liberdade; ao contrario foméntanse os mecanismos de control.
3. A aversión ao risco.
4. O calendario político e o ciclo electoral, que impón a prioridade do curto prazo e a solución do inmediato. Experimentar intervencións innovadoras pode requirir prazos de máis de dúas lexislaturas.
5. Falta de presión para reducir custes e incrementar a competitividade: non hai mercado ou non se usan instrumentos para producir información sobre os resultados, percepcións dos usuarios e nivel de calidade obtido.


Pero, que queremos dicir cando dicimos “Innovación”?

Son diversas as perspectivas (micro ou macro, por exemplo) e as disciplinas involucradas: economía, enxeñería e tecnoloxía, organización, psicoloxía e ciencias políticas. Esta diversidade dificulta unha definición común. Inda así é posible cruzar horizontalmente estes campos e identificar algunhas dimensións.

- Innovación coma novidade

Para autores como Osborne, (1998) a innovación debe connotar unha nova idea que se intenta levar á práctica para obter un novo produto, proceso ou servizo. Implica tamén a xeración de novos comportamentos ou de novos estilos.

Evidentemente existen moitos graos de novidade. Non é necesario que a idea sexa nova nun senso obxectivo, abonda con que sexa percibida como nova para poder ser caracterizada como innovación. Tamén pode ser que se aplique unha idea que ten o seu orixe noutra unidade ou noutro contexto.

A innovación facilita a adaptación dos individuos e das organizacións aos cambios rápidos ( Gopalakrishnan e Damanpour, 1997). Polo tanto, o esforzo innovador permitiría mellorar o rendemento da administración pública.

Cómpre así mesmo ser críticos coa innovación: as innovacións poden ter un impacto positivo ou negativo. Algúns autores advirten que hai as veces unha visión excesivamente positiva da innovación, este sesgo é coñecido como o pro-innovation bias (Rogers, 1983; Van de Ven, 1986). A innovación pode comportar custos sociais ou medioambientais, tamén hai que ter en conta as implicacións éticas ( Fost e Egri, 1991).

A innovación é un proceso complexo, no que interveñen multitude de factores. Kanter (1988) identifica catro características, neste senso, da innovación:

1. Proceso incerto e difícil de estructurar previamente.
2. Intensivo en coñecemento e información.
3. Controvertido e arriscado.
4. Proceso interfuncional: require a participación de distintos individuos, unidades ou departamentos. Depende moito do contexto.

Polo tanto, cabe defini_la innovación como aquel proceso complexo e colectivo polo que unha idea percibida como nova lévase á practica producindo un impacto na unidade ou na sociedade que a incorpora.

- Outras contribucións na investigación sobre innovación

Na literatura especializada fálase de varios tipos de innovación.

Segundo o resultado final:
a) Pode ser un novo produto ou servizo para o usuario;
b) Ou un novo proceso para producir máis eficaz e eficientemente produtos e servizos xa existentes.
c) Schumpeter apunta. Ademais, o obxecto dunha innovación pode ser tamén un cambio organizativo.

Zaltman (1973) identifica 5 tipos de innovación: de produto, de proceso, organizativa, de persoal e de política.
Segundo o impacto da innovación:
a) Radicais: son un punto e aparte. Producen unha ruptura respecto das prácticas existentes e unha redefinición do contexto organizativo. As innovacións radicais representan un reto importante e provocan máis resistencias, tamén xeran máis incerteza sobre o que hai que facer para desenvolvelas
b) Incrementais: non comportan unha ruptura, senón pequenos cambios. Para algúns autores, a gran maioría de innovacións con éxito non son o resultado de cambios radicais senón de pequenos cambios incrementales en produtos e procesos.

Normalmente a innovación de produto considérase radical e a de proceso incremental.
Outra perspectiva clasifica a innovación en:
a) Técnica. Refírense a novos produtos, procesos e tecnoloxías que se utilizan para producir produtos ou prestar servizos e están directamente relacionadas coa actividade básica dunha organización.

b) Administrativa. En relacionadas coa estrutura organizativa, procesos os recursos humanos.
Tamén, segundo a orixe da innovación, poden ser consideradas como importadas ou xeradas internamente: curiosamente adóitase dar menos importancia ás segundas cás primeiras.

Dentro desta conceptualización da innovación é interesante sinalar as fasese observadas nos procesos de innovación. Non todas as innovacións seguen sempre unha mesma secuencia. Con todo, estes modelos permiten explicar o proceso e as variables que interveñen nel. Unha secuencia tipo sería como segue:
a) Unha primeira fase na que se entra en contacto cunha oportunidade ou necesidade de cambio, búscanse apoios para influír no proceso e se avalían as posibles solucións. Esta primeira fase ten a súia vez, unha secuencia de subfases:

- Activación: cando alguén é capaz de percibir novas oportunidades ou necesidades;
- Formación de coalicións: É preciso para garantir o éxito, captar e mobilizar o apoio necesario para poder levar as novas ideas á práctica. Nesta fase do proceso é preciso captar a atención dos principais actores, buscar aliados, apoio e recursos económicos. Con iso preténdese lexitimar a idea e influír en tómaa de decisións
- Avaliación e decisión: Logo de realizada a avaliación da información, os coñecementos técnicos, métodos e medios existentes finalmente tómase unha decisión a favor ou en contra da implementación
b) Unha segunda fase de desenvolvemento da idea.

c)Unha terceira fase de transferencia da innovación ao mercado ou a outras organizacións.
Tamén resulta interesante repasar as características que aumentan as posibilidades de que unha innovación sexa adoptada:
1.- A súa vantaxe relativa, pode ser financeira , ou tamén pode ser debido a un aumento de prestixio social 2.- A súa compatibilidade cos valores, normas ou prácticas predominantes nun sistema social. 3.- A súa complexidade relativa da innovación. A divisibilidade facilita que a innovación sexa realizable por fases. 4.- A visibilidade dos resultados na medida que sexan observables externamente e poidan publicitarse.5.- A súa reversibilidade e xa que logo a súa capacidade para retroceder no momento en que se observe que esta non produce resultados esperados.
Hai unha serie de factores que provocan o progreso ou o retroceso da innovación. Son variables clasificables nos seguintes grupos:
a) Variables individuais: o perfil do innovador
O innovador visualiza novas posibilidades e mediante unha actitude proactiva, que impulsa unha idea innovadora. As súas características relaciónanse coa autonomía, propensión ao risco, dinamismo, capacidade de persuasión, a seguridade en si mesmo, a creatividade, actitude positiva fronte ao cambio, a habilidade nas relacións persoais, ou a astucia política para conseguir apoios. Son persoas activas que buscan oportunidades e problemas por solucionar, anticípanse a cambios, asumen riscos. No comportamento innovador, existe tamén un claro compoñente de liderado: de carisma, consideración ou autoridade persoal e capacidade intelectual.
b) Variables organizativas
As organizacións cun tipo concreto de estrutura e unha determinada cultura, poden promover a innovación. O tipo de xestión é un factor clave para incidir nas características da organización: crea un determinado clima favorable á innovación.
As estruturas pouco formalizadas, sen normas nin procedementos ríxidos son as máis adecuadas e contemplan maiores posibilidades de innovación. As estruturas descentralizadas son máis operativas e autónomas. Pola contra unha estrutura excesivamente xerarquizada e centralizada obstaculiza a comunicación e non impulsa a innovación.
Canto a idade, as empresas máis novas adoitan ser máis innovadoras porque necesitan gañar mercado e consolidarse.

Tamén o tamaño importa, aínda que hai debate en torno a esta cuestión. Hai autores que cren que a innovación se produce prioritariamente en organizacións grandes, pois teñen máis recursos, e os que defenden o contrario, argumentan que as pequenas son menos burocráticas, dan maior liberdade de acción aos individuos e opoñen menor resistencia ao cambio.
Os vínculos, a comunicación e cultura organizativas, tamén xogan o seu papel. O traballo en equipo, a coordinación informal, a maior proximidade aos usuarios, correlacionan ben coa innovación. A “exposición ao cliente” , coas súas demandas, aumenta a probabilidade de que se produza un maior interese polas súas necesidades.
A discrecionalidade ou liberdade dos profesionais é decisiva, especialmente se teñen un mandato expreso para solucionar problemas, para responder creativamente, para mellorar as prácticas.
De forma xeral a cultura organizativa e as estratexias orientadas ao cambio serían as que xeran maiores expectativas de innovación.
c) Variables contextuais Un mercado aberto e competitivo induce a innovar. O goberno e a administración poden influír creando unha cultura favorable á innovación e fomentándoa positivamente.
Segundo Kanter, as variables individuais explican a predisposición a innovar, pero son as variables organizativa e contextuais as que fan que se active ou que se atranque o proceso.
A maioría de autores argumentan que as variables estruturais son as que determinan a innovación. Pistas para unha estratexia co sector público

A literatura específica do sector público suscita, entre outras, as seguintes hipóteses: 1.- A innovación no sector público é maioritariamente do tipo non programado. Golden (1990) considera que a innovación non segue un trazado previsto senón que se vai facendo e modificando en base á experiencia. Non existe unha idea preconcibida do que hai que facer. A lexislación non recolle a innovación ata que esta xa se desenvolveu sobre o terreo. 2.- A innovación non ten a súa orixe nun mandato específico. Non está nunha lei ou nun Plan de empresa. O seu sentido xenérico atopámolo na misión e desenvólvese en función do contexto, das necesidades e oportunidades. 3.- A innovación adoita ser unha combinación de elementos xa existentes. Resulta frecuentemente da adaptación de vellas ideas e vellos procedementos. Adoita producirse sobre a base de programas e técnicas xa existentes pero que se aplican ou utilizan de forma distinta.
4.- A innovación no sector público non é radical, senón incremental. Non adoita implicar cambios revolucionarios.
5.- No sector público innóvase, en gran medida, mediante a adopción e adaptación de estratexias e técnicas que normalmente veñen do sector privado e que normalmente perseguen algún dos seguintes obxectivos:

- A mellora da escoita aos usuarios dos servizos: Ter en conta ao cidadán é unha estratexia adecuada para axustar o funcionamento da administración, pero tamén estimula a innovación. O cidadáns poden aportar ideas moi útiles para mellorar os procesos ou resultados
- Dar maior poder de decisión aos directivos: responsabilizándoos e facilitándolles capacidade de manobra para actuar
- Producir información sobre resultados: Poñer a atención nos resultados e diminuír a preocupación tradicional dos recursos utilizados. O control de resultados e a avaliación asócianse de forma directa a innovación.

Para Altshuler, este tipo de innovacións, que chama “meta-innovacións”, son atractivas para os políticos, diríxense a problemas xenéricos e entrañan pouco risco.